"La paz es más importante que toda la justicia y la paz no fue hecha por el bien de la justicia, sino la justicia por el bien de la paz". Martin Lutero.
Los indultos de los condenados del Procés ha reabierto un debate que en otros momentos se ha tenido, aunque de forma más tibia. Como dice Santana Vega, una excesiva judicialización de la política conduce, irremediablemente, a la politización de la Justicia y la intervención del ejecutivo en la ejecución de lo juzgado supone una politización de la administración de Justicia en su faceta esencial de hacer ejecutar lo juzgado, ya que el gobierno central puede reducir las penas, en todo o en parte, o conmutarlas por otras menores que una sentencia firme haya impuesto a una persona por la comisión de delitos. La diferencia de la amnistía es que ésta tiene carácter general para ciertos delitos, que pasan a despenalizarse, y el indulto es individual y sólo se refiere a las penas impuestas. Por tanto, las sentencias aplican las Leyes y con el indulto entran en acción los criterios políticos, que han de basarse en razones de Justicia, equidad o utilidad pública. El ministro de Justicia ha de hacer la propuesta para su aprobación por el Consejo de Ministros y se firma por el Rey, al que la Constitución otorga este derecho, lo estricto previamente aprobado por el CM.
Desde la óptica histórica, uno de los textos más antiguos que hacen referencia a esta práctica es el Códice de Hammurabi, donde se expresa perdón al reo en la Babilona de hace 4.000 años. La actual regulación española data de 1870, con leves modificaciones posteriores y es de interés contextualizar el momento histórico de dicha Ley para entenderla. Fue el gobierno provisional de 1868-1871 que puso fin al reinado de Isabel II y que finalizó con el juramento de un nuevo Rey elegido por votación de las Cortes entre siete candidatos a Rey de familias de monarquías europeas y, también, con la opción de la República, que quedó en segundo lugar con 60 votos. Esta elección democrática de la persona del Rey, Amadeo I de Saboya, es un ejemplo más de la naturaleza liberal del gobierno provisional, durante el cual se aprobó la Constitución de 1869, que se situó en la más liberal de la historia de Europa, hasta esa fecha, porque garantizaba los derechos individuales y las libertades colectivas, la libertad de expresión, de reunión, de asociación y de culto. Se aprobaron reformas legales para el establecimiento del matrimonio civil, la reforma del código penal, la democratización de los municipios, la reorganización de la administración de Justicia y, el 24 de junio de 1870, se publicó en la Gaceta de Madrid la Ley provisional estableciendo reglas para el ejercicio de la gracia de indulto para evitar el uso arbitrario e indiscriminado de épocas absolutistas. En su propuesta, el Ministro de Gracia y Justicia, Eugenio Montero Ríos, exponía: "He procurado evitar los males consiguientes a la facilidad exagerada e irreflexiva en conceder las gracias de esta clase, como las consecuencias siempre lamentables de la inflexibilidad de la sentencia ejecutoria, que por mil variadas causas conviene en ciertos y determinados casos suavizar, a fin de que la equidad, que se inspira en la prudencia, no choque nunca con el rigor característico de la Justicia". Y añadía: "Si todavía altas consideraciones, a que da margen el estado social de España, no permiten borrar de nuestras Leyes la horrible pena de muerte, conviene, sin embargo, ya reducir su aplicación a los raros casos en que ni la Justicia, ni la equidad, ni la conveniencia social consientan por ningún concepto su conmutación en otra menos terrible".
En España, desde la muerte de Franco y durante la transición, se beneficiaron de medidas de gracia 17.773 reclusos entre comunes y políticos. Los primeros, con motivo de la proclamación de Juan Carlos I mediante uno general para presos que no fueran por delitos de sangre. En 1977 se aprobó una Ley de amnistía que excarceló a terroristas que habían cometido asesinatos, 53 eran del GRAPO, 23 de ETA y 12 del FRAP. En total, desde 1975 a 1977 se beneficiaron 400 presos vascos, de los que 250 estaban condenados por terrorismo; además, terroristas pendientes de condena como Josu Ternera -atentado al cuartel de Zaragoza- y Argala -asesinato de Carrero Blanco- se veían beneficiados por esa amnistía que aprobaron todos los partidos demócratas, incluido UCD, y que sólo contó con dos votos en contra. Su finalidad era la reconciliación nacional. Tras ello, desde 1982: en el mandato de Felipe González se concedieron 5.944 indultos entre 1982 y 1996, una media de 425 por año; Aznar concedió 5.948 entre 1996 y 2004, llegando a ser el dirigente que más acordó; Zapatero aprobó 3.381 entre 2004 y 2011, mientras que Rajoy llegó a indultar a 898 entre 2011 y 2018 y, por último, Pedro Sánchez es, hasta el momento, el que menos ha concedido con 70. En delitos de corrupción, Aznar se coloca en cabeza con 139 indultos, Zapatero 62, Rajoy 16 y Sánchez lleva 4.
Por diferentes cuestiones, el indulto se ha convertido en un asunto de actualidad y es compleja su explicación dado que los motivos, causas o Leyes que lo justifican o promueven quedan al amparo del antojo político, del interés del momento o de otras cuestiones que, en general, nadie entiende. Como no se entendió el que aprobó Rajoy a cuatro mossos condenados por tortura a cuatro años y nueve meses, que con el indulto parcial rebajaron a dos años para evitar entrar en prisión y cuando la Audiencia ratificó el ingreso en la cárcel, pese al indulto, al considerar grave la conducta de los agentes, Rajoy, en contra de los informes del tribunal sentenciador y de la Fiscalía, acordó un segundo indulto conmutando la pena de cárcel por una multa de 7.200 euros, lo cual provocó un manifiesto en contra de más de doscientos jueces. En cambio pasó casi inadvertido el indulto aprobado también por Rajoy a una anarquista que atentó contra un cargo de la Generalitat y había sido condenada por un delito de asesinato en grado de tentativa, atentado contra la autoridad y delito de tenencia de explosivos. Su pena de ocho años fue rebajada a dos.
Tema aparte es el indulto de la pena de inhabilitación que puede ser absoluta o especial. En el caso de la primera es lo usual en los delitos de corrupción, implicando la privación definitiva de todos los honores, empleos y cargos públicos que tenga el penado, la incapacidad para obtener los mismos o cualesquiera otros honores, cargos o empleos públicos y la de ser elegido para cargo público durante el tiempo de la condena. Evidentemente, la inhabilitación en el caso de un político supone el cese de su actividad pública. Dice la Ley que el indulto de la pena de inhabilitación exige que se haga mención expresa en el acuerdo de indulto, lo cual no se ha dado en el de los presos del Procés. No siendo habitual que se indulte a un político condenado por corrupción para no facilitarle que vuelva al escenario político, lo cual provocaría alarma social de ser habitual. Una cosa es que el indulto se considere por razones de justicia, equidad y utilidad pública a políticos condenados por delitos de corrupción respecto a los años de cárcel, reduciéndolos, y otra, muy distinta, es que se pueda justificar la utilidad pública para permitirles que vuelvan a acceder a cargos públicos cuando fueron condenados por hechos cometidos ocupando, precisamente, cargos públicos. Es por esto que el indulto de la pena de inhabilitación absoluta no resulte habitual dentro de los 221 indultos de penas por delitos de corrupción que se han aprobado desde el gobierno de Aznar. Este tipo de delitos tienen un plus de gravedad para los ciudadanos y, por ello, ha existido un recurrente planteamiento de distintos partidos sobre eliminar la posibilidad de indulto para las penas derivadas de la corrupción, al igual que para las de violencia de género.
No hay duda que el indulto, como la amnistía, son armas de una absoluta injerencia política en la aplicación de la justicia, que, más allá de la existente para nombrar a los miembros del CSPJ, generan alarma social cuando adquieren foco mediático. La amnistía a los presos de ETA y GRAPO en 1977 se aceptó porque hubo consenso político sobre su utilidad para el éxito de la transición. El indulto por el Procés lo justifica el gobierno de Sánchez por la utilidad pública que supone para reducir el independentismo que, actualmente, encuentra oposición en más de un 52 por ciento de los catalanes, alcanzando la cota más alta de los últimos años. Un argumento que tiene lógica para algunos pero en una época en la que no hay consenso político sobre ningún tema, las tesis de la oposición son fácilmente comprendidas por una población a la que se le dice que el fin último es la fractura del territorio español, del mismo modo que los ciudadanos hubieran rechazado la amnistía de los terroristas si la oposición les hubiera insistido con que se premiaba a quien sembró el terror y mató, entre otros, a tantísimos guardias civiles.
